Quale futuro
dopo Johannesburg?
Editoriale di Luigi Cavalchini, disegni di Max Pomo

L’Economist ha scritto che il Vertice Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile, ospitato dal Governo sudafricano dal 26 agosto al 4 settembre di quest’anno nel Sandton Convention Center di Johannesburg, può essere paragonato ad una pietanza – conosciuta con il nome di “bubble-and-squeaks” – della quale i sudditi di Sua Maestà britannica vanno ghiotti. Un piatto fatto di avanzi di precedenti svariati pranzi mescolati tutti assieme e riscaldati; un po’ come le conclusioni – ha aggiunto il settimanale inglese – “servite” a Johannesburg e che hanno ripreso le conclusioni raggiunte in altre conferenze.
Pur nella sua severità, il commento dell’Economist lascia trasparire un dato non negativo: che il Vertice Mondiale di Johannesburg non è frutto dell’improvvisazione ma è stato preparato e alimentato, oltre che dai lavori della Commissione per lo Sviluppo Sostenibile istituita a Rio, dagli apporti relativi ai cambiamenti di clima, al finanziamento della cooperazione allo sviluppo e all’accesso al mercato mondiale dei prodotti provenienti dai Paesi emergenti messi a punto rispettivamente a Kyoto, a Monterrey e a Doha.


LA PAROLA AL TEMPO
Formulare un giudizio d’insieme su Johannesburg non è impresa facile. L’esperienza ci insegna, infatti, che i successi o gli insuccessi dei Vertici dipendono non soltanto dalle solenni dichiarazioni contenute nelle relative conclusioni quanto, piuttosto, dalla capacità e dalla volontà dei governi di dare ad esse concreta attuazione. Capacità e volontà che a loro volta dipendono dallo stretto rapporto esistente tra i propositi manifestati e gli strumenti necessari per renderli operanti. In altri termini, soltanto il tempo potrà dire se i traguardi temporali e gli obiettivi quantitativi proclamati verranno realizzati o se, invece, dovranno essere relegati nel già tanto ponderoso libro dei sogni.
D’altra parte, l’euforia che aveva animato la vigilia di questa maxi-conferenza, cui hanno partecipato circa ventiduemila persone, era stata in qualche modo ridimensionata dalla stessa Risoluzione 199 della cinquantacinquesima Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 2000; la quale, partendo dalla constatazione che i target fissati a Rio nel giugno del 1992 non erano stati affatto raggiunti e che, anzi, si era dovuto assistere negli ultimi anni ad un aumento del degrado ambientale e ad un’accentuazione del divario tra Paesi poveri e Paesi ricchi, aveva affermato che il Vertice Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile avrebbe dovuto fornire l’occasione per un esame di coscienza collettivo, prendendo come punto di partenza il “non fatto” delle conclusioni del Vertice Mondiale sullo Stato della Terra e, in particolare, della sua Agenda 21. Ciò nella convinzione – si disse sempre in quell’occasione a New York – che era assolutamente necessario lasciare da parte le dissertazioni pseudo-filosofiche per concentrarsi, invece, sull’azione.


DIECI ANNI DI PROBLEMI
Il contesto nel quale si era svolto il Vertice del 1992 era stato diverso da quello del Vertice del 2002. Dieci anni fa, infatti, il venire meno delle divisioni ideologiche fra Est ed Ovest, il superamento del bipolarismo, la fiducia nel libero mercato, l’esaltazione dello spirito di competizione, il passaggio ad una concezione globale non circoscritta al campo dell’economia e, anzi, aperta al dialogo tra le diverse civiltà erano stati tutti fattori che avevano contribuito a mantenere elevato il livello delle ambizioni dei governi circa la definizione e la messa in opera di una politica dello sviluppo sostenibile internazionalmente concordata e caratterizzata dalla capacità delle istituzioni statali e multilaterali di assicurare alle popolazioni del globo una qualità della vita assolutamente rispettosa delle esigenze delle generazioni future.


A Johannesburg si respirava un’atmosfera diversa, dopo gli avvenimenti del settembre del 2001 e l’emergenza di esigenze prioritarie legate alle minacce del terrorismo internazionale, alla proliferazione nucleare e alla fabbricazione di armi di distruzione di massa. Va riconosciuto, tuttavia, che, in una fase tanto delicata quanto incerta delle vicende del mondo, i governi a Johannesburg, seppure divisi su molti temi, sono sembrati animati dalla consapevolezza che i problemi strutturali quali quelli della povertà, dei modelli di consumo e di produzione e della biodiversità possano essere risolti soltanto attraverso azioni aventi i caratteri dell’immediatezza, della durata nel tempo, della mobilitazione di flussi finanziari adeguati e, sopra tutto, mirate.
Al Vertice è stata elaborata una nozione piuttosto articolata dello sviluppo sostenibile: nel senso che ogni azione, per quanto specifica, deve sempre essere collocata in un contesto che tenga conto di tutte le interdipendenze e delle conseguenze, quindi, che essa può avere sul trasferimento delle tecnologie, sull’educazione, sulla scienza, sui consumi, sui valori culturali ecc. Da questo punto di vista basti pensare all’importanza assunta nel corso dei lavori del Vertice dai cosiddetti temi trasversali (cross sectorial issues).


SVILUPPO SOSTENIBILE PARTECIPATO
Una valutazione critica dei due testi usciti da Johannesburg – la Dichiarazione Politica sullo Sviluppo Sostenibile e il Piano di Implementazione – appare particolarmente utile. Non va dimenticato, tuttavia, che, rispetto a Rio, diversi passi in avanti sono stati compiuti sotto un quadruplice punto di vista.
Anzi tutto, la partecipazione ai lavori dei rappresentanti della società civile - circa ottomila persone - è stata importante e la circostanza che nelle sessioni plenarie abbiano potuto manifestare i loro punti di vista esponenti delle Organizzazioni Non Governative, dei movimenti femminili e di protezione dell’infanzia, della cultura e della scienza, e delle parti sociali ha acquistato un significato ben preciso: quello, cioè, che in un mondo globalizzato e di fronte alle sfide che ci attendono l’azione degli Stati rivela tutti i suoi limiti e anche tutti i suoi difetti. Inoltre, il coinvolgimento del mondo degli affari in diverse iniziative di partenariato ha aperto nuove prospettive verso una concezione dello sviluppo sostenibile maggiormente “partecipato”. Basti pensare, al riguardo, che ben 220 partenariati, comportanti investimenti per 235 milioni di dollari erano già stati concordati durante i lavori preparatori del Vertice e che altri 60 erano stati annunciati nel corso delle plenarie.
In secondo luogo, all’affievolimento di una visione statocentrica dello sviluppo sostenibile ha fatto riscontro il rafforzamento del multilareralismo e, in questo quadro, il ruolo propositivo e d’impulso delle Nazioni Unite ha finito coll’acquistare un’importanza tutt’altro che secondaria. Va ricordato, al riguardo, che nel maggio scorso lo stesso Kofi Annan , facendosi promotore della cosiddetta “WEHAB Initiative”, aveva indicato nei cinque temi dell’acqua e dei servizi sanitari, dell’energia, della salute e dell’ambiente, dell’agricoltura e della biodiversità accompagnata dalla gestione dell’ecosistema, gli argomenti centrali dell’imminente Vertice Mondiale.
In terzo luogo, nei lavori di Johannesburg e a differenza di quelli di Rio, è sempre stato tenuto costantemente presente il rapporto di dipendenza reciproca fra “i tre pilastri dello sviluppo sostenibile”. La circostanza che in quella sede gli aspetti ambientali, predominanti nelle discussioni di dieci anni fa, siano stati integrati con quelli sia economici che sociali è indicativo di quanto abbia evoluto in un lasso di tempo relativamente contenuto la nozione stessa di sviluppo sostenibile.
Infine, la scelta di Johannesburg come sede del Vertice Mondiale ha contribuito a mettere in evidenza la gravità dei problemi ambientali, economici e sociali che il continente africano si trova a dovere affrontare, con particolare riguardo all’impatto che sul tenore di vita delle relative popolazioni vengono ad avere le malattie, l’insufficiente alimentazione e la desertificazione.


PROBLEMI E SVILUPPO
La Dichiarazione Politica mette in evidenza le sfide con le quali l’umanità del ventunesimo secolo è confrontata e conferma l’impegno dei governi ad attuare uno sviluppo sostenibile sottolineando nel contempo l’importanza di un approccio multilaterale ai relativi problemi. In particolare:
- sottolinea la necessità di creare una società globale umana, equa, solidale e consapevole che la dignità coinvolge tutti gli esseri umani;
fa riferimento ai tre pilastri dello sviluppo sostenibile e, in questo quadro, al comune risoluto sentire circa la lotta contro la povertà, la modifica dei modelli del consumo e della produzione e la protezione e la corretta gestione delle risorse naturali di base;


- evoca le attuali più importanti sfide da raccogliere quali l’aumento del divario fra ricchi e poveri, la desertificazione, le diverse forme di inquinamento, la perdita progressiva della biodiversità, i benefici e i costi della globalizzazione e l’affievolimento della fiducia nei sistemi democratici;
- auspica lo sviluppo del dialogo e della cooperazione fra tutte le civiltà;
- ritiene utili le decisioni sugli obiettivi quantitativi, sulle scadenze temporali e sui partenariati;
- riafferma l’importanza del ruolo delle donne nelle diverse società civili e di quello, definito vitale, delle popolazioni indigene.


IL PIANO DI IMPLEMENTAZIONE
L’altro documento uscito da Johannesburg – il Piano di Implementazione – consta di dieci capitoli e si ispira, come dice l’introduzione generale, alla necessità di realizzare progressi in termini di buon governo, di pace, di sicurezza e di stabilità. Esso ha formato l’oggetto di lunghe e di defatiganti discussioni volte a raggiungere un consenso certamente non facile dovendo cercare di mettere d’accordo i rappresentanti di centonovanta Stati.
Ma ciò che qualifica questo documento – che rappresenta in un certo qual modo un passo avanti importante rispetto a Rio – è che, prendendo le mosse dalle conclusioni contenute nell’Agenda 21, si è voluto andare oltre la riaffermazione degli obiettivi quantitativi e delle scadenze temporali (in taluni casi, anzi, sia gli uni che le altre hanno subito un “miglioramento”) procedendo all’indicazione di misure specifiche accompagnate dai relativi impegni finanziari. Si ricordano, ad esempio e per quanto riguarda il settore dell’acqua e dei servizi sanitari, gli annunci degli Stati Uniti d’America di investimenti per 970 milioni di dollari, quelli dell’Unione Europea per il programma “Water for Life” volto a sviluppare, assieme ad altri partner, progetti in Africa e in Asia Centrale e quelli, ancora, dell’ Asian Development Bank per uno stanziamento di 500 milioni di dollari volti a sviluppare progetti in città asiatiche.
La lotta contro la povertà; il cambiamento nei modelli di consumo e di produzione; la tutela e la gestione dei prodotti naturali di base collegate allo sviluppo sociale; lo sviluppo sostenibile nell’era della globalizzazione; l’impatto della salute sullo sviluppo sostenibile; lo sviluppo sostenibile in Africa e nei piccoli Stati insulari; l’importanza di iniziative a livello regionale; il contesto istituzionale per favorire lo sviluppo sostenibile sono stati gli argomenti trattati nel corso dei lavori del Vertice Mondiale soprattutto avendo a mente l’individuazione di misure operative.
Certamente non sono mancate le divergenze su questioni sia di principio che di merito.


Fra le prime, il carattere vincolante o meno del principio delle “responsabilità comuni ma differenziate” degli Stati quanto ai contributi che essi, nel quadro di una cooperazione reciproca, sono chiamati a dare per tutelare la salute e l’integrità dell’ecosistema del nostro pianeta e dell’approccio “precauzionale”, che impegna gli Stati, in presenza di rischi di danni serii e irreversibili per l’ambiente, a non ritardare l’applicazione di misure “cost effectve” adducendo a scusante la mancanza di certezze scientifiche. Fra le seconde, la mancata adozione di un “global action plan” nel settore dell’accesso alle fonti energetiche, la soppressione di riferimenti ad obiettivi quantitativi nei settori sia dell’accesso alle energie rinnovabili che della riduzione delle perdite di biodiversità e l’introduzione di un linguaggio troppo poco cogente per quanto riguarda il mantenimento o la ricostituzione delle riserve ittiche.

POVERTA’, SOLIDARIETA’ ENERGIA, SALUTE, BIODIVERSITA’
Nel linguaggio non sempre limpido e, anzi, spesso contorto delle conclusioni del Piano di Implementazione è possibile cogliere la direzione lungo la quale si sono svolti i lavori condotti non soltanto nelle sedute plenarie ma anche e sopra tutto nei diversi comitati e gruppi di lavoro. E’ possibile, cioè, tirare le somme di una settimana di negoziati serrati, di compromessi raggiunti e di tentativi di intesa falliti.
Restringendo questa disamina ai punti più significativi a cominciare dalla lotta contro la povertà, si osserva che, oltre alla riconferma degli obiettivi fissati a Rio (entro il 2015 dimezzamento della popolazione che vive con meno di un dollaro al giorno; entro il 2020 significativo miglioramento della vita di almeno cento milioni di persone che abitano le catapecchie; dimezzamento della popolazione che non dispone di acqua potabile), il Vertice ha sancito l’impegno solenne a ridurre della metà entro il 2015 la proporzione della popolazione del globo che manca dei servizi sanitari di base. Impegno che, come già si è detto, si è concretato in precisi commitments anche da parte dell’Unione Europea e degli Stati Uniti d’America.
L’annuncio relativo all’istituzione di un Fondo di Solidarietà rappresenta anch’esso un risultato importante: tanto più importante se si tiene presente che qualunque idea di creare nuovi meccanismi era assente dalle intenzioni originarie della maggioranza dei negoziatori, indirizzate, in primo luogo, a compiere buna revisione critica dei risultati del Vertice del 1992.
Vale la pena di soffermarsi ancora sul settore dell’energia. Qui i risultati non sono stati brillanti perché, se, da un lato, l’accesso di un miliardo di persone a servizi moderni è stato solennemente sancito, dall’altro, sopra tutto a causa delle resistenze degli Stati produttori di petrolio, il proposito di fissare target quantitativi per favorire il ricorso alle energie eolica, solare, di sfruttamento delle maree ecc. e per eliminare gli aiuti non compatibili con lo sviluppo sostenibile non ha avuto seguito.
Sempre per quanto riguarda l’energia, nove grandi compagnie si sono impegnate a sviluppare nei Paesi emergenti progetti per l’utilizzazione di fonti alternative mentre sia l’Unione Europea che gli Stati Uniti d’America si sono dichiarati disposti a intraprendere iniziative di partenariato e finanziarie.
Per quanto riguarda la salute, il Piano prevede da qui al 2020 un uso dei prodotti chimici tale da non provocare effetti nocivi sulle persone e nell’ambiente.
Sul fronte della biodiversità, messa a rischio, come è noto, sopra tutto dai comportamenti umani, gli Stati si sono impegnati a conseguire, entro il 2010, una riduzione significativa nell’attuale tasso delle relative perdite e a negoziare regole internazionali per promuovere e salvaguardare un’equa e corretta ripartizione dei benefici derivanti dall’utilizzazione delle risorse genetiche.
Sempre nel settore della tutela e della gestione delle risorse naturali di base, va ricordato, oltre alla biodiversità, il rilievo assunto dall’annuncio della Russia e del Canada di volere ratificare il Protocollo di Kyoto. Così come è significativo il fatto che i rappresentanti della Cina e dell’Estonia abbiano dedicato il tempo di parola loro concesso in plenaria all’annuncio dell’avvenuta ratifica del Protocollo.

IL MARE
Una menzione particolare, anche alla luce degli impegni in itinere o già presi dall’Associazione Marevivo per sviluppare una più intensa collaborazione tra i Paesi che si affacciano sul Mediterraneo per favorire lo sviluppo sostenibile, va dedicata all’insieme delle decisioni adottate a Johannesburg sotto il capitolo “Oceani”. I principali impegni presi al riguardo sono stati i seguenti:
- ove possibile, mantenere o ricostituire entro il 2015 le riserve ittiche impoverite al massimo dei livelli sostenibili di produzione;
- eliminare quei sussidi che favoriscono la pesca illegale o non regolamentare ovvero sovracapacità;
- attuare il Programma Globale di Azione per la protezione dell’ambiente marino da azioni basate a terra;
- istituire entro il 2012 una rete rappresentativa di aree marine protette.
- instaurare entro il 2004 sotto il controllo delle Nazioni Unite un regolare processo per denunciare e per accertare lo stato dell’ambiente marino.

NEGOZIARE PER IL FUTURO
L’esame seppure lacunoso e incompleto dei risultati del Vertice Mondiale di Johannesburg suggerisce una considerazione finale che nasce spontanea dalla constatazione del ruolo di un sistema di governance multilaterale per favorire in un mondo globalizzato lo sviluppo sostenibile. In questo contesto assume importanza il rafforzamento dei compiti della Commissione per lo Sviluppo Sostenibile e, quindi, la definizione del mandato da affidarle per sollecitare, per verificare e per controllare l’attuazione delle direttive, delle raccomandazioni e delle decisioni adottate.
Ciò che è importante non è soltanto un maggiore coinvolgimento degli Stati nell’assolvimento di impegni tanto decisivi per il destino dell’umanità e di favorire l’accresciuta cooperazione delle Agenzie delle Nazioni Unite, delle agenzie regionali, delle Organizzazioni Non Governative e della società civile. Si tratta altresì, come è stato intelligentemente scritto, di interrogarsi circa “l’utilità – o la futilità – di negoziare per il solo gusto di negoziare”: ne vanno di mezzo i destini dell’umanità tutta intera, non soltanto di quella cui apparteniamo ma anche di quella delle generazioni che ci seguiranno.